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La foralidad alavesa, un motor de crecimiento económico. Por Ana Belén SANJURJO

25 mar. 2014

La doctora en historia Ana Belén SANJURJO publicó en Euskonews este interesante artículo que no me resisto a "rebloguear" por su interés histórico:

La foralidad alavesa, un motor de crecimiento económico
Ana Belén SANJURJO, Doctora en Historia Económica por la UPV/EHU



Como es sabido, las provincias vascas disfrutan de un régimen fiscal privativo, como es el régimen deconciertos económicos. Este sistema nació en 1878 y se afianzó conforme se negociaron nuevos conciertos, aunque en 1937 Franco despojó a Vizcaya y Guipúzcoa del sistema, situación que se prolongó durante toda la dictadura.1

A grandes rasgos, la concertación consistió en fijar el encabezamiento de una serie de impuestos estatales y deducir parte del gasto originado por algunos servicios transferidos, al tiempo que se establecía que las cuantías líquidas serían recaudadas por las diputaciones vascas como estimasen más conveniente. De este modo, las provincias vascas disfrutaron de un mayor margen de autonomía y también de una menor presión fiscal inducida por el Estado. Ello obedeció, en lo fundamental, a la notable influencia de las oligarquías vascas y a la ausencia de datos económicos fehacientes a la hora de fijar el monto de esa deuda tributaria con el Estado. Así se abriría todo un abanico de posibilidades en materia presupuestaria, en cuyos extremos estaría la opción de desarrollar una política de gasto activa u otorgar un trato fiscal sumamente blando.

En este artículo se analiza el papel que jugó la Hacienda Foral en el impulso económico de Álava durante los años cincuenta y sesenta del siglo XX; décadas en las que se vivió un gran desarrollo industrial, y durante las cuales Álava siguió disponiendo de un formidable instrumento fiscal como era el régimen de conciertos económicos.
Un rápido crecimiento industrial en las décadas de los 50 y 60

Huelga decir que no se partía de cero. Ya a finales de los años 30, en Álava el nivel de inversión industrial por habitante era superior a la media española y en la década de 1940 no se acusa (ciclos y oscilaciones coyunturales al margen) el retroceso registrado en el conjunto del Estado, destacando la tendencia claramente ascendente de las curvas del capital fundacional en pesetas constantes. Nada más comenzar la década de los 50 el crecimiento del volumen de capital escriturado en Álava es claro, pues la mejoría económica general se dejaba sentir en este territorio, llamando la atención los repuntes de 1950-51 y de 1957-58.2


Vitoria-Gasteiz. A la izda. barrio Zaramaga; a la dcha. parte del polígono industrial Gamarra-Arriaga.

Detrás de la inflexión positiva de 1950-51 se encuentra un factor fiscal. El anuncio de una posible abolición de las ventajas fiscales dispuestas para las empresas que se instalasen después de 1.I.1952 y que operasen en ambos territorios (común y concertado), pudo precipitar la instalación de aquellas industrias que ya habrían barajado esta opción. A fin de seguir disfrutando de dichas ventajas, adelantarían su instalación en territorio alavés. Es el caso de la empresa “Motores y Vehículos”, que a fecha de 31.V.1951 había desembolsado totalmente su capital. Sus responsables señalaron que la normativa del concierto económico había acelerado su decisión de instalarse en el territorio, pues de este modo podrían disfrutar de las ventajas tributarias dispuestas por la Diputación. Este motivo también fue aducido por los responsables de “Industrias del Motor” (DKW), con capital hispano-alemán y patente alemana (1952), que se instalaría algunos meses más tarde.

En relación al repunte de 1957-58, la nueva política económica que acompañó al cambio de gobierno de 1956 se tradujo en un auge inversor, aparte de que la capital alavesa se estaba convirtiendo en un poderoso imán para las empresas, no en vano la política de creación de suelo industrial del ayuntamiento de Vitoria, iniciada en 1956, estaba dando sus frutos.

Este avance industrial no estuvo exento de altibajos. El plan de estabilización de 1959 se tradujo en una cierta ralentización de instalaciones. Tras esa inflexión, que se prolonga hasta los primeros años sesenta, el ritmo se intensifica durante esa década, coincidiendo con la promulgación de la Ley de Liberalización de Industrias de 1963.

En cuanto a los sectores a los que se dirigieron los capitales, se ha constatado una fuerte inversión en el sector de transformados metálicos y en el de la industria química. La instalación, en 1965, de la Michelin contribuyó a reforzar el peso del sector en la Provincia. La industria alavesa está volcada en la rama del metal, como denota la importancia del número de empresas siderometalúrgicas (21%) y sobre todo el número de trabajadores que emplea (52%).

El dinamismo de la industria alavesa se refleja también en la importancia de sus exportaciones, que le permiten mitigar las crisis del mercado interior.3 En 1967 el valor en pesetas de las exportaciones alavesas supuso el 6% del valor añadido bruto del sector industrial alavés, mientras que en 1971 esa cifra ascendía al 14%. A principios de los años 70 la tónica de la industria alavesa se consideraba de signo positivo. En 1973 la puesta en marcha de nuevas industrias recayó en 152 empresas, con una inversión global en maquinaria, bienes de equipo e inmuebles de 272 millones de pesetas. A su vez, fueron 273 las ampliaciones industriales llevadas a cabo. Y, sin embargo, en 1973, ya se detecta la crisis.
La influencia del marco institucional

En la potenciación económica de esta provincia y en la secuencia de inversiones descrita influyó, en buena medida, el marco institucional. Y ello gracias a dos factores: en primer lugar, al otorgamiento de un trato fiscal muy blando; en segundo, a que la Diputación, en el ejercicio de sus competencias fiscales, puso en manos de los municipios alaveses un mayor volumen de recursos que los disponibles por los municipios de régimen común.


Vitoria-Gasteiz. Palacio de la Diputación Foral de Álava.

El trato fiscal blando sería un reclamo para la instalación de empresas, pues sus beneficios se verían menos gravados, creciendo, por ello, la capacidad de capitalización empresarial. Las ventajas tributarias amplificarían otros factores positivos preexistentes. La saturación industrial de Vizcaya y Guipúzcoa debida básicamente a problemas espaciales de algunos núcleos industrializados de ambas provincias comenzaba a producir un desbordamiento de industrias hacia Álava y sobre todo hacia Vitoria. Tampoco hay que perder de vista que ambas provincias ya no disponían del régimen de conciertos económicos y que estamos hablando de una gran diferencia de presión fiscal.

Corregido parcialmente el índice de “depresión fiscal” de Theotonio4 —índice ya clásico—, al incorporar la parte proporcional de la recaudación municipal, el margen de beneficio fiscal global se sitúa entre 1955 y 1972 en torno al 33%. El beneficio fiscal empresarial sería más elevado, situándose en un 46%, que responde a una política de desgravación fiscal, pero también a un escaso control impositivo.

Lo que no vamos a encontrar es la ayuda estatal. El País Vasco quedó fuera de las acciones regionales puestas en marcha a partir de 1964 con los planes de desarrollo. Por otro lado, la participación del INI en el País Vasco fue exigua y en Álava se limitó a ENPASA (Empresa Nacional de Petróleos de Aragón, S.A.) yMEVOSA. El desarrollo industrial vasco se vio apoyado por otras vías indirectas, como la financiación privilegiada de las acciones concertadas o la política de fomento a las exportaciones, dado el dinamismo exportador del País Vasco. Dentro de los sectores incluidos en el régimen de acción concertada destaca el de la siderurgia cuya inversión prevista representaba en 1972 el 60% del total concertado y el 83% del crédito oficial dispuesto. Forjas Alavesas se benefició de créditos que le permitieron realizar importantes inversiones.

Sin negar los efectos positivos de una fiscalidad blanda, se debe señalar que la situación descrita tuvo como reverso una menor implicación de la Diputación en el desarrollo del gasto productivo en los años sesenta, cuando en el resto del Estado se gestaba la política del desarrollismo. El peso de las inversiones provinciales sobre el PIB fue inferior al de las inversiones estatales en territorio común. Además, desde la firma del concierto de 1952, las inversiones del Estado en obras públicas en esta provincia fueron muy pequeñas. Un nivel de gasto inferior a la media y la escasa entidad de las inversiones estatales, excepto en el ámbito agrícola, en principio cuestionan la intensidad atribuida a la política presupuestaria de la Diputación en el impulso económico de este territorio.
Un ejercicio de anticipación exitoso a los polos de desarrollo: Vitoria-Gasteiz

No obstante, como hemos adelantado, la Diputación puso en manos de los municipios un mayor volumen de recursos. Así, las inversiones municipales corrigieron en buena medida ese déficit, correspondiendo a Vitoria el protagonismo en ese ámbito, a través de la oferta de suelo y de creación de infraestructuras para la instalación de industrias, sobre todo desde mediados de los años cincuenta.

Y desde 1942, en plena autarquía, se suceden los presupuestos extraordinarios con el principal cometido de procurar un mejor abastecimiento de agua y de electricidad, factores básicos para la industria, al tiempo que se dedican partidas para la construcción de viviendas baratas. En este ámbito aparecen implicadas las Cajas de Ahorros Provincial y Municipal. Éstas apoyaron inicialmente la política del Ayuntamiento de hacerse con vivienda propia, para pasar luego a construir sus propias viviendas y a conceder créditos hipotecarios.


Las Cajas de Ahorro apoyaron inicialmente la política del Ayuntamiento de hacerse con vivienda propia, para pasar luego a construir sus propias viviendas y a conceder créditos hipotecarios.
Fotografía: Edificios de la Caja de Ahorros, Correos y telégrafos de la localidad de Vitoria-Gasteiz.

Con todo, el crecimiento económico de los años cincuenta se dejaba sentir en un alza de precios, entre ellos el de la vivienda. Se mantenían, no obstante, diferencias con las otras capitales vascas, aunque la progresión de su precio era preocupante y urgía un plan de choque para atajar el problema. Desde 1958 la Caja Municipal, en colaboración con el Patrimonio Municipal del Suelo y VIMUVISA (Viviendas Municipales de Vitoria, S.A.), fundada por el Ayuntamiento, daban inicio a numerosas construcciones. Y, tanto las cajas como VIMUVISA, disfrutaron de un régimen fiscal privilegiado.

Mientras en otras ciudades, en los años sesenta, se acusa un descenso radical de la acción directa oficial, el Ayuntamiento de Vitoria se mostró activo tanto en la promoción de suelo industrial como en la de suelo residencial.

Sin embargo, la intervención más celebrada ha sido la producción y oferta de suelo industrial, iniciada con la moción de 11.I.1956 del alcalde Gonzalo Lacalle Leloup. La forma adoptada para materializar el plan fue la expropiación de terrenos, la conversión de bienes comunales en propios e iniciar un plan de obras. Para financiarlo se recurriría al concurso de la Diputación y del Banco de Crédito Local. El éxito de este plan resolvió a las autoridades municipales a aprobar otros, algunos parciales y otro general como el de 1963.

En principio se trató de un plan muy ambicioso, en el que se contemplaba, entre otras cosas, el impulso de la vivienda de protección oficial. Pero se acabó confiando a la iniciativa privada la inversión en vivienda, y el proyecto se ciñó a la aprobación del “Plan General de Ordenación Urbana”, en el que se consignaban 40 millones anuales durante 15 años.

En paralelo, surgirían, tras los primeros de Gamarra y Betoño, otros polígonos industriales de promoción pública: Larragana, Ali-Gobeo y el de Jundiz. Nos podemos hacer una idea del atractivo de este suelo si tenemos presente que el ayuntamiento de Vitoria, en 1974, ofertaba un precio medio de 110 pesetas el metro cuadrado en Jundiz, mientras que en los Polos de Promoción y Desarrollo Industrial, impulsados por el Estado, el precio del suelo industrial alcanzó una media de 333 pesetas.5 Se ofrece un suelo incluso algo más barato que en Navarra. En 1968 el precio del suelo industrial de Landaben (Pamplona) era de 259 pesetas el metro cuadrado, cuando el valor medio de mercado estaba en las 1.000 ptas. En Burgos el coste de ese suelo era de 300 pesetas y en Logroño de 500. En las provincias de Vizcaya y Guipúzcoa esos precios eran de 5.000 y 2.000 ptas. respectivamente, así no es de extrañar que muchos inversores buscaran en Álava y Navarra espacio fabril.6

En 1972 la Diputación recogía el testigo de Vitoria en el impulso industrializador vía oferta de suelo, en un intento de frenar la despoblación de la Álava rural. En 1966 se había elaborado el “Plan General de Ordenación Provincial”, mediante el que se pretendía crear polígonos industriales por el norte, la Llanada y el sur del territorio. Su realización se acometió desde 1972, tratándose de descongestionar la concentración industrial de Vitoria y beneficiar al resto de la provincia. La creación de estos polígonos fue dirigida por la Diputación, en condiciones análogas a los creados en Vitoria por el ayuntamiento, contando para ello con la cooperación de la Caja Provincial de Ahorros para ofrecer terrenos bien equipados, a precios rentables y con incentivos fiscales negociables a nivel individual.


Con todo, el crecimiento económico de los años cincuenta se dejaba sentir en un alza de precios, entre ellos el de la vivienda.
Fotografía: Polígono de viviendas Txagorritxu.
Una fuerte relación entre la Hacienda provincial y municipal

En suma, hasta los años setenta las inversiones directas de la Diputación fueron escasas, correspondiendo el protagonismo de las iniciativas al ayuntamiento de Vitoria. La autonomía tributaria favoreció esa mayor actividad municipal, pues la Diputación aprobaba diversas participaciones en los impuestos provinciales, más amplias que las que dispusieron los municipios de régimen no aforado.

Aparte de los recargos sobre la contribución territorial y sobre el subsidio de industria y comercio, se dispuso una participación del 50% en el impuesto de consumos de lujo. A partir de 1952 y sobre todo en los años sesenta las participaciones en impuestos directos e indirectos aumentan, destacando los recargos sobre industria y comercio y contribución territorial, amén de diversas participaciones sobre la Tarifa III de Utilidades (más tarde Impuesto de Sociedades). También se pusieron a disposición de los municipios diversos porcentajes en impuestos indirectos claves en la bóveda del edificio tributario. En 1965, tras determinarse la supresión parcial del impuesto de consumos, se fija una participación del 20% en el Impuesto de Tráfico de Empresas (el impuesto indirecto más importante de la época). De este modo el potencial inversor de los municipios alaveses, sobre todo de Vitoria, fue bastante mayor que en municipios de régimen común.

Hacienda provincial y municipal y políticas de gasto de ambas instancias están fuertemente unidas. No se puede entender la intensidad de la acción del municipio de Vitoria en la potenciación de ese espacio sin este marco fiscal singular. Por todo ello hay que matizar la imagen que proyectaba la comparación con el Estado en lo relativo al nivel de gasto en obras públicas y agricultura. Los municipios alaveses —en especial el de Vitoria— dispusieron de recursos con los que financiar un volumen creciente de inversiones.

Para finalizar, a principios de los años 50 varias empresas coinciden en señalar que el territorio alavés reunía un conjunto de factores positivos como enclave industrial, entre los que figuran los atribuibles a las realizaciones públicas: buenas comunicaciones, oferta de suelo industrial a precios muy atractivos, mano de obra cualificada, promesa de ampliar los suministros de agua y electricidad y una fiscalidad sobre sociedades muy blanda. Aunque desde principios de los años sesenta la pérdida de peso de las inversiones provinciales fue incuestionable. Es lo que se exponía en las ponencias del Consejo económico sindical de Álava, celebrado en 1973, en el que se señalaba que existía un déficit de inversiones en infraestructuras hidráulicas y energéticas, aconsejándose una rectificación en la política de inversiones de la Provincia.
1 Este artículo se apoya en mi tesis doctoral, titulada “La Hacienda foral de Álava durante el régimen de conciertos económicos (1878-1978), dirigida por el Dr. Mario García-Zúñiga y defendida ante el siguiente tribunal: Miguel Artola, Emiliano Fernández de Pinedo, Francisco Comín, Rafael Vallejo y Joseba de la Torre. Dicho tribunal le otorgó por unanimidad la máxima calificación.
2 GARCÍA ZÚÑIGA, M. (2009): “El desarrollo antes del desarrollismo: la industrialización de Álava”, Revista de Historia industrial, Nº 41, pp. 91-124.
3 GARCÍA CRESPO, M., VELASCO, R. y MENDIZÁBAL, A. (1981): La economía vasca durante el franquismo: crecimiento y crisis de la economía vasca, Bilbao, La Gran Enciclopedia Vasca.
4 THEOTONIO, V., CAPÓ, J y REUS, R. (1978): “Los Conciertos de Álava y Navarra (Una visión crítica)”, Hacienda Pública Española, Nº 54, pp. 111-140.
5 ARRIOLA, P. (1991): La producción de una ciudad-máquina del capital: Vitoria-Gasteiz, Bilbao, Universidad del País Vasco.
6 DE LA TORRE, J. (2005): “Instituciones, empresarios y mercado: la industrialización de Navarra bajo el franquismo”,Revista de Historia industrial, Nº 27, pp. 127-160.